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环保法庭如何走出无案可审困境

行业上下游中国仪表网2012年06月05日 15:06人气:6849

  2011年6月的云南省曲靖市铬渣污染事件过去整整一年后,两家民间环保组织针对造成污染的两家企业提起的环境公益诉讼终于有了新进展。据悉,原被告双方日前进行了庭前证据交换。
  
  面对一直以来公益诉讼所遭遇的起诉难、举证难、审理难、执行难的困扰,不少草根环保组织都曾提起公益诉讼,但往往都过不了法院“立案”这一关。此案是国内首例由草根环保组织提起并被法院受理的环境公益诉讼。
  
  民间环保组织当原告首获立案
  
  去年6月的铬渣污染事件发生后,2011年8月,两家环保组织与部分环境公益律师对铬渣污染事件进行了调查。调查发现,2003年12月陆良县环境监测站在对云南省陆良化工实业有限公司(以下简称陆良化工——记者注)、云南省陆良和平科技有限公司(以下简称和平科技——记者注)的新建项目1万吨铬粉建设项目作建设项目环境影响评价时称,该项目产生的“废渣”“主要是生产维生素K3过程中产生的”,“但该废渣全部用于铬粉生产,故该工艺无废渣排放。”
  
  2004年1月7日,陆良县环境保护局签署审查意见:“经研究同意该项目新建,但应注意以下几点:严格执行环保三同时制度;废水必须循环使用,严禁外排,并防止跑冒滴漏渗现象;废气必须做到达标排放;保护周边环境,搞好厂区绿化美化工作;该项目竣工验收合格后方能正式投入生产。”
  
  但是,两被告并没有按照陆良县环保部门的要求,对于生产过程中产生的铬渣全部用于铬粉生产,被告不仅外排废渣,而且已经堆存近15万吨的铬渣。更为严重的是,在该铬渣堆放场下游几十米的南盘江边,有一个泵房,该泵房从该段南盘江抽水灌溉铬渣堆放场周边的农田,灌溉的作物包括水稻和玉米。被告对南盘江的污染已经扩大到附近的农田和农民。经珠江委调查组取样分析,在黄泥堡水库、南盘江下桥闸上下游等敏感点水体检出六价铬污染;被告铬堆渣场范围内,六价铬检出超标。
  
  为此,2011年9月,两家环保组织向曲靖市中级人民法院提起环境公益诉讼,要求法院判令被告“立即消除危险并赔偿因铬渣污染造成的环境损失(暂定为人民币1000万元,具体金额以司法鉴定评估报告为准),这笔赔偿款付至第三人(即曲靖市环境保护局)专门设立的铬渣污染环境生态恢复专项公益金账户,在原告等环境保护组织、法院和第三人的共同监管下,用于治理和恢复被告所损害的生态环境。并同时承担原告因本案诉讼和执行而发生的调查取证费、评估鉴定费、聘请专家费等费用(暂定为人民币50000元,以实际发生额为准)”。
  
  随后,本被列为第三人的曲靖市环保局随后也成为本案的共同原告。去年10月19日,两家环保组织收到了曲靖市中院立案通知,这意味着国内首例由草根环保组织提起的环境公益诉讼被正式受理。
  
  公益诉讼中谁作原告更合适
  
  虽然多地规定社会组织可提起环境公益诉讼,但在以往的案例中,获得立案的都是由有关机关、检察院和半的环保组织提起的诉讼。
  
  公益诉讼中到底谁作为原告更合适?我国现有诉讼法中将原告资格限于“直接利害关系人”,依据这一原则,环境民事侵害的受害人在很多情况下不能成为适格原告,有专家表示,立法的缺失、原告主体范围的限制,直接影响了环境公益诉讼的发展。
 
  人民检察院成为原告,争议依然较大
  
  赞成者认为,在国家和社会公共利益受到侵害时,作为国家法律的监督机关,检察机关应忠实地维护国家和社会公共利益,震慑环境污染者,在大量公共利益受侵害无人提起诉讼的现实面前,有义务成为环境公益诉讼的先锋。而且检察机关对某些公益诉讼案件向法院提起诉讼,是世界上比较通行的做法。反对者则认为,检察机关作为原告与其作为国家法律监督机关的角色存有冲突。对簿公堂有输有赢,检察机关作为法律监督者具有抗诉权,它自己败诉,到底是提出上诉还是抗诉?在诉讼过程中,检察机关作为原告的身份极易异化为监督者身份。原被告地位不平等和原告身份的异化,容易引发裁判的不公正,影响到法院的中立立场。
  
  2009年,云南省高院和昆明市相关部门出台规定,确定由检察机关、环保部门和有关社会团体提起公益诉讼。在云南高院审结的首例环境公益诉讼案件中,昆明市检察院就是作为支持起诉人的身份出现。
  
  然而,由行政机关作为公益诉讼的原告也备受争议。有司法人士指出,环境行政机关是实施环境保护监督管理工作的法定机关,对本应通过行政执法权处理的违法行为主张民事诉讼请求,背离了环境行政机关履行环境保护的职责,身兼“执法者”与“起诉者”双重身份,会产生行政权力和民事诉权的混同,导致行政权力的弱化,授予行政机关原告资格,可能导致自身又作为被告被提起诉讼的尴尬情形出现。
  
  在首例云南环境公益诉讼中,昆明市环保局能否作为原告就引来了质疑,但在多次行政罚款无效的情形下,提起诉讼得到了支持。
  
  云南省高级人民法院副院长田成有说:“在行政手段能解决纠纷时,应优先适用行政手段,环境行政机关应在穷尽行政手段后仍不足以保护公共环境利益时才可提起环境公益诉讼。”
  
  昆明市首例环保公益诉讼案后,一些市民希望个人可以作为环境保护诉讼的原告进行诉讼。对此,田成有认为,环境损害具有群体性、流动性、综合性、潜伏性等特征,受害对象的不特定性,应当按照民本民治的理念,最大限度地调动社会积极因素。我国非讼传统比较浓厚,司法实践中很少有滥诉,更多是不愿诉、不敢诉、不能诉,过高抬高门槛、苛刻限制不利于推进环境保护。公民既是环境公共利益的权利主体,也是环境保护最直接的监督者,应该赋予其环境公益诉权,鼓励公民通过诉讼方式参与环境保护。但是,为防止恶意诉讼、滥用诉权,也要有合理的条件限制和程序设置。
  
  “环保基金专户”补助诉讼费用
  
  然而,提起环境公益诉讼还有一道高高的门槛,那就是环境污染或破坏案件的诉讼标的往往很大,提起诉讼者要缴纳高额的诉讼费用。高额的诉讼费用成本和得不偿失的讼后收益,极大的掣肘了环境司法保护。
  
  “环境公益诉讼的目的是为了社会环境公共利益,诉讼利益当然归属于社会,最能代表社会环境公共利益的主体,就是建立‘环境公益诉讼基金’。”昆明市环保局一位负责人告诉中国青年报记者,昆明市多年前就建立了“环境公益诉讼救济资金专户”,环保基金的来源,一是以政府公共财政投入为主,二是面向社会公开接受捐赠,三是从环境违法案件的行政罚款中,从胜诉案件所处的罚金中抽取一定比例提留。救济资金主要用于环境公益诉讼案所涉及到的调查取证、鉴定评估、诉讼费用、环境恢复和执行救济等合理费用。通过专项救济,可以帮助诉讼者解决诉讼过程中资金短缺等困难。
  
  记者注意到,在云南的首例环境公益诉讼案件中,就判决确定将赔偿金430多万元支付给昆明市环境公益诉讼救济专项资金。
  
  “环境民事公益诉讼不是赔偿之诉,而是公益诉讼。”田成有说:“公益诉讼的目的不是使个人受损的利益得到赔偿,而是使不特定的多数人受损的利益得到救济,使被污染和破坏的环境得到补救。原告不能要求被告赔偿任何个人利益的损失,无论是环境损害赔偿金还是惩罚性赔偿金,均属公共财产,应当归公,专款专用或者纳入公益基金,由公共机构管理、监督其使用。”
  
  田成有认为,目前有必要调整环境诉讼的案件受理费,对提起环境公益诉讼的公民实行诉讼费缓交。即原告胜诉的由败诉方承担全部诉讼费用,原告败诉的可考虑由“环保基金”补助部分合理的诉讼费用。在云南首例环境公益诉讼案中,一审和二审的案件受理费40176.80元,法院均判由被告承担就体现了这样的理念。
  
  破解环境司法保护困局刻不容缓
  
  一位司法界人士指出,目前,刚刚起航的环境公益诉讼面临着大量难题。
  
  首先还是我国法律法规偏软,行政处罚额度低。环保守法和执法成本高,而违法成本低。仅靠单纯的处罚远不足以威慑违法者,环保执法已经陷入“排污——查处——罚款——继续排污——继续查处——继续罚款——再继续排污”的恶性轮回之中。
  
  其次是环保体制存在弊端,行政执法力度减弱。按照我国环保系统的体系,上下级之间只是一种工作上的指导关系,环保部门直接受地方政府领导。环保执法很容易受到地方保护主义掣肘,更困难的还在于,环境行政执法的经费不足,装备落后,自动化环境监控能力差,环境执法科技含量低,这在一定程度上也影响了行政执法的效果。此外,执法形式单一,缺乏必要的强制执行力。实践中的尴尬在于,对于执法过程中必须采取的断水断电、吊销执照、查封拆毁设备等相应措施,往往又不在环保部门的职权范围之内,仅靠环保一家之力难以做到。
  
  这样的局面造成了,被寄予很大期望环境法庭自设立以来,几乎无案可审,面临“等米下锅”的尴尬,公益诉讼遭遇起诉难、举证难、审理难、执行难的困扰,环保法庭的审判承受着“改头换面”、“换汤不换药”、“专业化不专”的指责。
  
  目前,云南已有3家中级人民法院和6家基层法院成立了环境保护法庭,是全国成立数量最多的省份。司法界人士认为,无论目前司法保护环境如何艰难,环保法庭的成立依然是全国环境司法专门化积累经验的最佳途径。
  
  比如,云南一些法院环保法庭实行的民事、刑事、行政环境司法“三合一”审判模式,不是简单地将传统三大诉讼体制中涉及环境保护的案件进行糅合,而是基于现实环境发展的考量,有一定的环境案件数量为基础,它有助于解决环境诉讼案件司法标准不统一的问题,克服因涉及的受害人较多、环境专业知识要求高、受害人无法举证等原因引起的诉讼困难。专门法庭的成立,对环境案件的处理尤其是在针对跨行政区域的污染问题的处理,发挥了作用。
  
  同时,“成立环保法庭的积极意义在于,在行政职能受阻、行政效率不高的情况下,必须借助国家强力予以司法救济,必须借助专业的司法保障。强调环境司法的专业化也是由环境案件本身固有的复杂性、长期性和隐蔽性等特点决定的。”田成有说:“环境的生态功能、环境损害的认定等都非常专业,对案源、程序、法官水平的特殊要求,决定了环境案件审理必须专业化。”
(本文来源:中国青年报 转载请注明出处
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