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输配电体制改革三种模式 构建竞争性的电力市场

行业上下游中国仪表网2012年07月19日 10:42人气:8069

  输配电体制改革包括电网企业的拆分重组和电网价格、收费、成本、核算等诸多内容,是电力体制改革的重要组成部分,其本质是构建可以支持电力竞争的电网体制。输配电体制改革的目标是实现输、配、售全分开,形成发输配售四分开的电力体制,这是全世界电力市场化改革的共同经验。
  
  输配分开本身不是目的,不能引入竞争的输配分开没有意义,只会增加社会成本。鉴于目前电力改革的整体环境,这项改革可以采取循序渐进的方式。
  
  输配电体制改革有三种可选模式
  
  第一种模式是售电独立,先将电网内部的营销职能独立出来,暂不实行输配分开,形成输配一体化、售电环节独立的体制。这种模式的优点在于保持电网管理的整体性,容易形成共识,易于操作,缺点是输电、配电业务由同一家电网企业管理,而电网企业管理的地区跨度过大,电网企业天然的偏重输电网的建设,输电与配电投资难以均衡,往往造成配电网建设的薄弱和投资不足。因此,若实行这种模式,应同时要求电网企业实行电网内部输配电独立核算,条件成熟时,实行输配分开。实行售电独立后,售电公司有三种组建方式,一是由发电企业设立售电公司;二是社会组织成立电能批发公司,要从发电企业购买大宗电能然后向用户销售,当然,大用户也可直接从发电企业购电;三是需要设立一种为居民和中小用户(以下简称小用户)购电提供保障的售电公司,这种售电公司常有公益性质,最好的方式是由目前电网企业营销部分立而成,为地区性的公益性售电公司。实行售电独立需要的政策,一是允许设立独立的售电公司,并按地区设立负责电力普遍服务的售电公司,二是同时放开规模以上用户与发电企业直接交易,三是政府必须配套推出各地区的输配电价。
  
  第二种模式是配售一体。配电售电业务暂由一家企业经营,形成所谓的独立配售电企业,输电业务独立后单独管理。输电资产比较清晰,容易剥离,涉及人员相对较少,也比较容易实现,有些国家电力改革初期即采用这种模式。其缺点是配售电公司在一定区域自然垄断,配售电公司的经营成本乃至经营失误,最终都将转嫁给当地用户,容易将原来电网公司的一家垄断变成许多小的区域垄断。因此,若实行这一模式,就必须同时开放规模以上大用户与发电企业的直接交易,使规模以上的用户都可以按照自愿原则向发电企业洽购电能,其余用户(主要为小用户)由地区配售电公司统一供电,其价格按国家规定执行。这种模式下的配售电公司具有三重功能,一是买卖电能的经营功能,配售电公司可以像大用户一样向发电企业洽购电能并按规定价格卖给用户;二是配电网经营管理职能,从使用配电网络的大用户按规定收取过网费;三是普遍服务功能,负责向小用户及公共用户提供普遍服务。
  
  由于配售电公司向发电企业购电的价格是双方洽购的,而售电价格是管制的,其中的价格盈亏部分应接受监管并由地方政府定期平衡。
  
  还有一种更为简便的模式,即大用户开放。就是暂不改变目前的电网体制,而是加快开放大用户与发电企业的直接交易,首先在规模以上用户与发电企业建立市场机制。这种方式已被多国采用,简单、稳妥有实效。具体做法是,规定一定电压等级或一定用电量等级以上的用户直接向发电企业洽购电能,向电网企业交纳过网费,我们暂时称之为大用户直购电模式。
  
  大用户直购电呼吁多年未获制度性进展,一个主要原因就是把这种市场化的探索纳入了行政审批的框架,谁参加要批,与谁结对要批,交易多少电量也要批,层层批,事事批,市场的活动性被审批限制,企业自主交易权变成了政府的特许和恩赐。因此,直购电工作欲取得制度化的进展,必须界定好市场与政府的边界,政府只管输配电价、准入条件、市场规则和系统安全。另外,大用户直购电必须以省为单位整体实施。
  
  改革目标应是构建竞争性的电力市场
  
  上述三种模式都是为了在所谓稳妥的前提下推进改革采取的过渡模式,不是改革的目标模式,因为市场机制一旦开始运作,这种不彻底、不完善、半拉子的体制就会显露其内在缺陷,就会与市场机制发生冲突。电力市场化改革可以由不同的路径起步,但其目标和基本原则,必须遵循电力市场化改革的一般规律,这个规律就是实现发输配售四分离,恢复电能的一般商品属性,让市场在资源配置中发挥基础作用。
  
  输配电体制的改革,政企分开改革,电价制度的改革,这些改革的核心都是要构建竞争性的电力市场。世界电力市场的构建一般有两种路径,一种是从发电端开始竞价上网,另一种就是在售电侧培育多个购电主体,但有一个共同点就是要允许价格随供需而产生波动。我国此前实施的厂网分开改革,只具备了开展竞价上网的条件。
  
  单纯的竞价上网并不适合国情。因为竞价上网尽管引入竞争,但买电者仍然只有电网一家,电力富裕时,发电企业需要竞相压价争取上网电量直至亏损;电力紧张时,电网必须高价购买上网电量(因为电网是用户唯一的电能提供商),并按管制价格向用户供电,如此高买低卖直至电网亏损;这也正是美国加州电力危机的根源所在。当然,政府也对竞价上网的亏盈以及价格的涨落进行管制,一些国家在电力市场初期就设计了最高限价制度,但终非长久之计,只可应一时之急。竞价上网这种模式只能在供需相对平衡的环境中运行,对中国这样发展迅猛、电力余缺经常发生重大逆转的环境,竞价上网必然大盈大亏,造成政府和社会不能承受之痛。
  
  一些电力竞价上网型的市场,初期也设计了差价合约的制度,以便在全电量竞争中降低盈亏风险。一般按实际竞争形成的价格结算的电量不超过15%,另85%以上按事前厂网约定的价格结算。但如果逐步扩大竞争结算的电量,则市场风险增大;如始终维持在15%电量以内,则市场化配置资源的作用远远不够。所以开展竞价上网之后,必须尽快开放多边交易,形成多买多卖的市场格局。目前国外电力市场竞价的电量约5%左右,其余电量基本以中长期双边合同的方式形成交易。因此中国的电力市场,只有是多边的、多元的、灵活的,才有可能是稳健的。
  
  只实行厂网分开的改革,是半拉子的改革,有效竞争无法形成,改革的成果未能充分体现。因此需要深化输配电体制的改革。输配电改革无论实行上述三种模式中哪一种,都等于在售电一侧构建了多个主体,正好与发电厂形成多买多卖的市场格局,充分利用了厂网分开的成果。
  
  电力市场化改革具有极强的系统性,不管是价格、体制的改革,还是管理方式的改革,都必须围绕市场构建这个核心目标。改革可以分步骤实施,但应该保持有序和连续,应该设计输配电体制政策的具体时间进程。如果改革走走停停,不但难以达成既定的目标,甚至一些问题会变得比改革前更严重,这也是近年电力改革的经验教训。
  
  还有一点就是电力改革具有很强的规律性,这个问题本质上没有姓资姓社的区别。世界各国电力改革的模式几乎都要毫无例外的、系统的改造电力体制、电价体制及政府管电方式。没有体制、电价等基础制度的改革,电力市场化改革难有实质进展,如果一边强调市场一边反复“调控”,难以真正推进市场的形成。
  
  关于改革的时间进程应该清晰可问责,不宜摸着石头过河,边走边看。中央已经明确2020年建成较为完善的市场经济体制,电力体制应大体与之配套。2020年应该建成以区域为核心的电力市场体系,省及区域之间的市场与之协调配套,实现发输配售基本分离,实现规模以上电力用户与发电企业的直接交易,建立清晰完整的电力监管体系和监管制度,使市场在电能资源的配置中发挥基础性作用。按照这个目标,有必要制订从目前到2020年的8年电力改革时间进程。这个时间对于建立比较健康完善的电力市场来说,已经是比较紧迫了。
(本文来源:中国电力报转载请注明出处
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