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电力供求形势逆转 政府再论输配

行业上下游中国仪表网2012年07月23日 14:41人气:7746

  导读:“拐点确实已经出现”,多位研究宏观经济的学者接连发出感慨,认为中国经济高速增长的时段,很可能已成“过去式”。作为经济发展的动力车间,能源行业的拐点来临得更加猛烈。往年迎峰度夏时分经常出现的“电荒”、“煤荒”,如今已经不见踪影。一位资深电力行业人士表示,除了供需形势因素之外,“外部压力不足导致的政府决策无力”,是电力改革进展迟缓的重要原因。
  
  “拐点确实已经出现”,多位研究宏观经济的学者接连发出感慨,认为中国经济高速增长的时段,很可能已成“过去式”。
  
  作为经济发展的动力车间,能源行业的拐点来临得更加猛烈。2012年1~5月,全国规模以上电厂发电量增幅显著下降,全社会用电量同比增速明显回落;目前全国煤炭价格连跌,市场萎靡。
  
  往年迎峰度夏时分经常出现的“电荒”、“煤荒”,如今已经不见踪影。夏日之中,冬天的气息弥漫开来,却给多年来一直紧绷的煤电矛盾和能源紧缺带来转机,曾被“保供给”一度压倒、停滞的电改,推进前景或可豁然开朗。
  
  呼声重起
  
  以往匮乏的电力体制改革空间,正在急剧增大。
  
  7月上旬,中国能源界流传着一个消息:国务院领导连续将有关电力体制改革的内参批给有关部门研究,其中包括重启电改的呼吁。
  
  无疑,这个消息给正在感慨“逡巡十年”的电力体制改革派们带来了很多新的期许。
  
  《财经国家周刊》记者联系到长期从事能源公共政策研究的专家,国务院研究室综合经济司副司长范必。
  
  “第一步,要继续完成主辅分开的任务。”此说,主要是针对电网企业而言,意在通过严格规范电网企业的业务范围,来厘定输配电成本,为下一步改革奠定基础。
  
  众所周知,在2011年,中国两大电力辅业集团已经挂牌,但仍有一部分辅业资产留在电网内部,如输变电设计、施工企业,相关“三产”、多经企业,其成本可能通过各种途径,最后成为输配电成本的一部分。
  
  另外,有的电网企业还新收购了装备制造企业,辅业资产出现反方向膨胀。近年来,诸多发电企业和电监会、理论界都大声呼吁“调度独立和交易独立”。就此,范必认为应该“将电力调度机构从电网企业中分离出来,组建独立的调度交易结算中心,负责电力市场平台建设和电力交易、计量与结算,组织和协调电力系统运行,以确保电力调度交易的公开、公平、公正和电网的无歧视公平开放”。
  
  一些业内人士置疑,很多发达国家的调度机构就设在电网,中国有没有必要调度独立?范必解释道,“调度独立的本质是调度接受监管部门的监管。现在世界上大部分国家实行了输配分开,输电网不是买卖电力的企业,而是一个中立的运行机构。在这种情况下,调度有的在电网内部,有的独立出来,有的还直接隶属监管部门,各种情况都有,他们的共同点是,按照一定的规则接受监管。但对于中国来说,由于输配没有分开,电网在电力买卖中处于垄断地位,调度独立出来,更有利于接受监管,实现公平调度。”
  
  对改革后电价走向的预测,是业界关心的话题。很多人认为,一旦实行市场化改革,会使电价大幅上升。范必不同意这种观点,他说,“计划电价、计划电量、电煤双轨制是造成高电价的原因。通过市场化改革,发电方与用电方进行直接交易,用户的选择权将大为增加,市场功能得到有效释放,资源配置效率将大幅提升,结果将是发电企业的上网价格会有所上升,工商企业的用电价格会有所下降,煤电矛盾逐步得到化解”。
  
  十年拉锯
  
  从2002年俗称“5号文件”的《电力体制改革方案》下发,到2012年的十年间,中国电力体制改革艰难完成了厂网分开、主辅分离前两个步骤。
  
  “前两步改革很不彻底,遗留问题颇多”,业界人士普遍如此评价。
  
  “严格讲,中国电力改革并非从2002年开始”,一位老电力人如是说,“从20世纪80年代初期的‘集资办电’开始,中国电力改革就一直沿着一条相当清晰的路线推进”。
  
  20世纪80年代以前,中国电力行业一直实行垂直一体化的垄断模式。这种模式,曾在那个特定历史时期,对电力工业的稳定和发展起到了重要作用。
  
  但是,随着经济发展,“缺电”越来越严重,暴露出了该模式难以克服的弊端。
  
  在强大的能源需求推动下,“集资办电”应运而生,并且发挥了强大的“鲶鱼效应”,在多年来垄断封闭的电力体系中撕开了一个缺口。
  
  除了缓解电力短缺,“集资办电”还在电力央企之外,培育了诸多发电主体。这些新生力量不断发展壮大,直至占据中国发电装机半壁江山,最后量变引发质变。因为原有的垂直一体化垄断体制无法做到“三公调度”,厂网不分造成的矛盾已经不可回避。
  
  2002年厂网分开实现后,国家电力改革领导小组在2004年将第一份成形的“主辅分离”改革方案上报,却因“电荒”席卷全国而搁浅。
  
  2007年年底,国资委牵头,会同两大电网及相关部委共同制定《电网主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》;但2008年年初,南方突然遭遇大面积雨雪冰冻灾害,导致大量电力设备损坏。两大电网公司随后联合上书国务院,要求保留输电施工企业——主辅分离再次停滞。
  
  2010年9月,电力体制改革工作小组同意了国资委制订的主辅分离方案,并于当年11月上报国务院;2011年初,国务院同意该方案,并明确由国资委负责组织实施。
  
  2011年9月底,主辅分离重组后新组建的两家电力辅业集团正式挂牌成立。
  
  但这期间,国家电网(微博)却成立了发展电源的新源控股有限公司,国网麾下的中国电科院(19.100,-0.60,-3.05%)控股了电力设备商许继集团,国网国际技术装备有限公司无偿受让了河南平高电气(6.29,-0.17,-2.63%)集团的全部股权。
  
  2011年底,华北电网被悄然拆分为国家电网华北分部和冀北电力公司,中国区域电网中的最后一个堡垒失守。当年为跨区竞争设置的区域电网已经被消解,“省为实体”的省级电网公司回归、做大。背后隐含的,是国家电网公司实现“本部实体化”的意图。
  
  在日益坚硬的集团堡垒面前,电改变成了一场时进时退的持久拉锯战。
  
  就连5号文件制定的电改路线,也屡次遭到各种质疑。
  
  2012年4月,国家电网公司总经理刘振亚在出版的《中国电力与能源》一书中明确反对“输配分开”改革;彼时业界有人预测,凭借国家电网在业内的巨大游说能力和影响力,此说可能会导致中国电改的原定方案发生偏转。
  
  经历过第一轮改革的资深电力人士表示,当年“厂网分开”时,反对声也很高,理由是强调“电力行业的特殊规律,是发输供用瞬间完成,各环节之间不可分割,不适于像普通商品一样引入竞争”,但结果恰恰证明了竞争的巨大力量;对于引入竞争后的安全因素等各种担心,可以通过强化规则最大限度地避免。
  
  国家电监会和能源局官员均表示,虽然电力改革路径和方式众说纷纭争议不休,但“2002年5号文件提出的市场化改革方向,仍毋庸置疑”。
  
  再论输配
  
  目前,输配电价和输配分开,已经成为下一步电改的焦点。分还是不分、何时分、怎么分,都成为亟待解决的问题。
  
  事实上,关于输配分开的各种观点,正在悄悄发生着变化。
  
  2011年,电监会现任主席吴新雄履新后,在输配领域频频发力。是年,电监会制定并颁布《输配电成本监管暂行办法》,明确输配电监管目的、法规依据,规定了监管内容和监管措施,为深入开展输配电成本提供了制度保障。
  
  2012年,电监会提出要突出抓好的“六项重大监管”第三项,就是“突出抓好成本与价格监管”,其中特别提到:“科学界定输、配电界面,明确输、配电的成本构成,选择企业进行监管试点”。
  
  《财经国家周刊》记者获悉,电监会正计划在深圳和苏州,进行输配电财务独立核算试点工作。
  
  “输配分开,在‘十一五’规划和2011年的政府工作报告中,都提到了。但要思考具体怎么实现、怎么操作?到底要解决什么问题?”电监会内部人士表示,当年输配分开的改革设计,主要目的是“为了构建多元的市场主体,不是为了分开而分开”,“如果有其它办法能达到这个目标,也没必要一定输配分开”。
  
  “从财务上讲,开奥迪是成本,开桑塔纳也是成本;吃鲍鱼是成本,吃盒饭也是成本;职工年薪十万亏损,年薪五万可能就盈利,”,中央财经大学煤炭上市公司研究中心主任邢雷认为,“合理成本要搞清楚,这是最重要的”。
  
  2012年上半年,电监会内部专门搞了一个监管论坛,讨论输配分开问题,其中一些观点值得关注。
  
  “输配一体、网售分开,以省为单位更符合我国国情”,电监会输电监管部主任么虹提出了这样的观点。他认为,输电与配售电分开,或输配电与售电分开,只是改革选择的形式,“在此基础上,电力调度职能逐渐过渡为政府职能”。
  
  电监会市场监管部主任刘宝华则认为,“输配分开本身不是目的,不能引入竞争的输配分开没有意义,只会增加社会成本;鉴于目前电力改革的整体环境,这项改革可以采取循序渐进的方式”。
  
  刘宝华提出一种更为简便的模式——大用户开放,即暂不改变目前的电网体制,而是加快开放大用户与发电企业的直接交易,首先在规模以上用户与发电企业建立市场机制,“但必须界定好市场与政府的边界,政府不再层层审批,而是只管输配电价、准入条件、市场规则和系统安全”。
  
  一位能源局关注电力改革的官员表示,在早几年,电监会的观点“非常激进”,坚持“一定要输配分离,不输配分离就没法进行下一步改革”;但现在的一些观点,和10年前5号文件设计的电力体制改革路径相比,显然已有所调整。
  
  今年4月,国家电网总经理刘振亚在著作中直言“继续坚持输配一体化、调度电网一体化”,引发了业界强烈关注。
  
  有国网系统内部专家告诉《财经国家周刊》记者,配电领域和输电领域一样,也是自然垄断领域,不能自由竞争;应尽快实行“配售分开”,来替代“输配分开”。
  
  国网能源研究院总经济师李英介绍称,“配电领域也是自然垄断”的说法,其实来自国外,并非国家电网的发明;一些外国的电力体制改革模式,其实是输配电下端放开电力零售市场,成立大量电力趸售商,实现电价的竞争。李英提供了美国学者萨莉•亨特写的《电力竞争》一书,其中详细介绍了美国的电改经验。此书由世界银行(微博)资助,已经在中国出版发行。书中坚持了“配电领域也是自然垄断”的观点。
  
  “输配一体,网售分开....。。和我们观点接近,但还不一样”,中国社会科学院规制与竞争研究中心主任张昕竹表示,是“分”还是“放”,一字之差,区别很大。
  
  “我们的观点是强调放开,将来售电谁都可以售,对民资也可以放开,包括国网公司也可以售电;让一个电网公司不去售电,显然有问题”。
  
  “网业分离,主要解决的是公平竞争问题”,张昕竹表示,网络型企业改革的基本思路,就是网业分离。“如果又做网络又做业务,肯定要对竞争对手揉搓;只做网络,那就对谁都一样,没有厚此薄彼的必要”。
  
  张昕竹认为,从监管和公平竞争的角度看,输配分开好像简单,但仍需制定合理的输配价格、合理的调度规则,“这和分离不分离没有关系”。
  
  此前,张昕竹曾经对中国输配分开的成本进行过量化分析。他表示,实行输配分开将增加成本600~1800亿元;这一结论被国家电网公司总经理刘振亚在《中国电力与能源》一书中引用。
  
  有专家指出,目前争议的焦点,表面看是输配要不要分开,实际上“涉及到未来中国电力行业体制改革往什么方向走,这是真正的改革深水区”。范必认为,“监管部门与垄断企业是天然对立的,全世界都是如此,监管部门在原则问题上不能让步”。“虽然输配分开有难度,但大方向应当坚持,改革只要启动起来,早晚要朝那个方向走”。
  
  窗口期
  
  煤价低迷,电力供应相对宽裕,这样的行业状况,一直被认为是电力体制改革、尤其是电价改革“窗口期”的特征。
  
  各种经济指标显示,现在这些特征无疑已经具备。
  
  回顾电改这十年,煤电矛盾长期不能理顺,煤荒电荒轮番出现,导致改革的关注重点总在“保障能源供给”上,而忽略了用体制改革驱动能源效率提高。
  
  财政部财科所所长贾康认为,资源、能源方面的相关改革,是我国加快转变发展方式、优化资源配置的迫切需要。如果不能尽快化解已经积累多年的矛盾,那么优化结构、走向集约、节能降耗、清廉高效的科学发展,将成为一句空话。
  
  诸多能源专家认为,目前煤价低迷,是实现资源价格改革的绝好时机,“应尽快把资源税的覆盖面扩大到煤,彻底理顺煤电矛盾”。
  
  贾康近日撰文称,“电力改革是我国现阶段改革必须强调顶层设计、配套周密实施的一个缩影,前些年容易做的事已经做完,剩下的全是硬骨头,并且与方方面面密切联系,前接煤炭资源税改革,中为电力体制改革,后接电价管理审批制度改革,而且并行与呼应财政体制改革,要涉及所有相关改革方案的整体配套设计”。
  
  范必亦认为,“最近煤价下跌,电企似乎日子好过了一些。但随着经济周期的变化,煤电矛盾仍会加剧。应当趁现在煤电矛盾不那么尖锐的时候加快改革步伐”。
  
  但民间和一些学者的担忧,却更为现实。“现在,很多领域一提改革我就害怕,改革就是涨价,想方设法涨价”,一位能源领域的学者表示,改革的目的,是通过市场竞争把价格降下来。
  
  “就像煤电联动一样,煤价上涨,企业不停奔走呼吁涨电价;煤价下跌,却无人呼吁降电价。利益集团固化之下,谁会有动力和自觉改革?”一位长期关注电改的学术界人士的这句话,令人印象深刻。“公正地讲,10年改革不断取得进展,但真正留下深刻印象的东西不多”,电监会有关人士这样评价十年来的电改历程。
  
  有专家认为,其中要害是因为“改革缺乏顶层设计”。
  
  “顶层设计这种说法,实际上本身就有问题”,张昕竹认为,顶层设计和市场化是有矛盾的,市场化本身就是市场决定的,是市场交易过程中产生的,不需要设计,也不需要顶层,“但电力行业确实需要顶层设计,因为这个行业有市场缺陷”。
  
  “厂网分开后,必须确定输配电价;而为了核定输电成本,必须要进行主辅分离;发电侧竞争启动之后,必须打破单一购买者的局面,必然要进行售电端改革,逐步放开用户选择权,才会形成完整的电力市场”,电监会一司局级干部如是说,“改革的逻辑非常清晰,但进程却又如此艰难”。
  
  一位资深电力行业人士表示,除了供需形势因素之外,“外部压力不足导致的政府决策无力”,是电力改革进展迟缓的重要原因。
  
  今年3月22日,国务院转发了发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》,其中提出“深化电力体制改革,稳步开展输配分开试点,促进形成分布式能源发电无歧视、无障碍上网新机制,制定出台农村电力体制改革指导意见。提出理顺煤电关系的改革思路和政策措施”。
  
  该意见还提出,“稳妥推进电价改革,实施居民阶梯电价改革方案,开展竞价上网和输配电价改革试点,推进销售电价分类改革,完善水电、核电及可再生能源发电定价机制”。此项工作,被指定由发改委、电监会和能源局具体负责。
  
  “本届政府临门一脚,推进电改的决心已下,任务也已定下”,一位资深电力专家的话透露几份无奈,“但改革如果错过了最好的时机,就只剩迫不得已的选择”。
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