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探讨电力体制改革三大关键要素

数读市场中国仪表网2012年08月13日 16:44人气:6418

  印度大停电,惹得国内学界、业界众说纷纭,有希望“继续加大电网投入改造,坚强我国电网的骨架建设,降低运行风险”;有讨论“坚持全国一张网还是几张区域电网”、“输配一体还是输配分离”、“调度是不是要拆开”等电力改革的话题。在时下重启新一轮电力改革呼声渐强的氛围下,各种观点莫衷一是,背后很可能打上利益烙印。
  
  拨开利益的迷雾,须谨防情绪化驱动,厘清电力改革的目标、路径、措施,以及改革收益和成本,需要政策决策者、行业经营者、业界专家理性判断、谨慎选择、慎重应对。
  
  核心提示:
  
  要抛开“一定不能改”或“非改不可”的意识,全面分析世界各国的改革案例,结合实际设计出完善的配套制度,并预计到因为改革不充分而造成的市场失灵,“有把握地改”。只有这样,电力体制改革,才会不违初衷。
  
  关键三要素
  
  1、清晰的目标指引:改革不是“二选一”游戏,无论是一体化还是分散化,出发点和落脚点都必须是保障国家能源安全和实现社会经济效益最大化。
  
  2、合适的模式选择:在尊重历史沿革、考量资源布局的基础上,探寻一种与现阶段经济社会发展相适应的模式,亟待形成行业内外一致判断、决策层清晰共识。
  
  3、完善的制度设计:向目标路径的过渡会不可避免地产生改革成本与风险,灵活完善的配套制度甚至比路径本身更重要,因为改革如同做手术,半途而废更危险。
  
  改革模式并无标准
  
  印度停电的表面原因是基础设施薄弱,但深层次原因还在于其市场化路径的“半吊子”。印度的电力工业,与印度这个国家一样,透露着“散漫”、“粗放”的气质。气质背后,是由于印度电力市场有形无实,建立起了电力市场化的自由“体态”,却未设计出与之相匹配的规范“制度”,使得分散化的管理在执行过程中呈现出“无序”,导致市场失灵,降低电力经济的有效性。
  
  中国能源与电力经济研究咨询中心主任曾鸣日前在媒体上指出,印度想通过电力体制改革促成市场化,实现输配分开、调度独立,但其并不具备外部条件。在用户侧和发电侧,大量的贫困人口给市场化带来需求阻力,电价太低以至于没人愿意投资公共事业,造成电力供应长期不足。在电网侧,市场化后带来的调度管理分散、调配能力不足等问题,更在停电事故暴露得淋漓尽致。
  
  上世纪80年代,为了提高发电效率,带来电力经济的有效性,英国和智利的电力市场开始了竞争化的改革浪潮。伴随与之相同的美好初衷,中国也于2002年提出“厂网分离、主辅分离、输配分开、竞价上网”的电力体制改革方向,期望通过打破垄断,改变现行的电力运行模式。
  
  有没有现成的最好的电力运行和管理模式?放眼全球,答案未知。尤其是输配问题并没有作为必要内容被各国在改革中所强调。目前,全世界范围内仍是多种模式并存。例如英国英格兰和威尔士地区以及北欧的一些国家,上世纪90年代改革后形成了发、输、配分设公司的局面;而日本、苏格兰和美国多数州仍保持输配一体化的格局。还有一些国家受到英国等先期改革模式的影响,在制定电力改革方案时提出将发、输、配拆分,但在改革推进过程中却改变了初衷,比如韩国、加拿大安大略省以及俄罗斯。
  
  因此,由于历史的偶然性和利益平衡的复杂性,各国在电力体制改革进程中呈现出此起彼伏的争议。在尊重历史沿革、考量资源布局的基础上,需要探寻的是一种与现阶段经济社会发展相适应的模式。
  
  市场化是手段非目标
  
  在所有争议声中,一种最为社会所谅解的态度是,支持并愿意践行任何有助于提升公众利益和社会效益的电力体制改革,但改革的前提是明确根本目标,企业、政府、用户可以从中获得哪些效益,付出哪些成本和风险?
  
  虽然建立电力市场这一总体目标早已为公众所熟知,但是电力市场化只是探寻实现公众利益和社会效益的路径。把路径作为目标,忘记为什么出发,成为当前改革讨论的一大误区。
  
  在电力改革涉及利益多元化的情况下,不同的利益诉求与公共政策选择之间可能存在巨大矛盾。但解决矛盾,不能靠遏制和打压利益诉求,相反需要倾听不同利益诉求的合理性。在此基础上,形成一个对公民负责的满足社会效益原则的综合平衡。
  
  遗憾的是,在电力改革中摸索的不少国家,其能源发展目标并不清晰。俄罗斯在2008年风风火火地分拆了发、输、配、售、调度、交易各环节之后,今年5月又宣布拟推进输配电合并。改革的反复性恰恰说明了目标的不清晰。打破垄断本身是为了获得效率,但是俄政府却发现,部分环节统一获得的效率更高。为了以最小化发电成本,供给最大化的电力需求,实现企业的投资效益最优和提升用户的消费效用,改革的目标早已不是一体化或分散化的“二选一”游戏本身,而是殊途同归的公共效益。
  
  对于中国而言,源自能源制度存在管理性困境,使得能源目标也缺乏通盘考量。从20世纪80年代末至今,能源管理机构不断调整,与能源相关的管理、开发和研究职能,分散在发改委、国土资源部、环境保护部和电监会等部门。由于缺乏有效的能源安全管理体制,导致具有长远目标的政策措施难以统一出台,改革具有反复性的风险。
  
  配套制度设计先行
  
  改革还需充分考虑到成本与风险。没有缜密的配套制度设计,现实条件的相互碰撞会进一步放大风险,使改革的效果大打折扣。
  
  2001年的美国加州能源危机,正是由于监管漏洞和资源错配所致。在加州电力市场改革设计中,存在一个严重的缺陷,即市场缺乏对备用容量需求的信号,未能保证在电力短缺发生之前有效地吸引投资者新建电厂。以至于安然公司串通其他能源公司操纵市场、哄抬能源价格导致加州能源危机恶化。
  
  经济学中认为,完全竞争市场最终可能实现社会福利最大化,但该命题的一揽子假设条件在经济发展迅速、电力还存在缺口发展中国家并不存在,市场化后极有可能出现新的寡头垄断,并在缺乏有效监管下伴随极高的交易成本,从而降低社会福利。
  
  南方电网总调方式处教授级高级工程师李鹏认为,电能作为一种特殊商品,统一管理、统一调度对于互联大电网的安全运行发挥了巨大的作用。但如果要改革的话,必须设计与配备一整套完善的协调机制与管理体制。哈佛大学的Hogan教授在设计输电政策时,曾考虑过诸如“连接发电企业的输电网线应当由谁营建?当输电线网拥堵时,使用拥堵网线的发电企业和用电企业,谁有优先权、谁为拥堵付费?”等细节问题,这些细节是改革能否推行的关键。
  
  李立浧院士说,电力体制改革每一步都有它的好处,但同时也存在许多缺陷。改革与否的成本都客观存在,两者需要权衡。我国电网管理体制的选择,应紧密结合市场发展水平,在坚持市场化改革方向的同时,从有利于保障能源电力长期可靠供应,确保电网安全、促进能源资源大范围优化配置的角度出发,尽量避免因为改革出现反复而影响国计民生。
  
  在这场改革过程中,要抛开“一定不能改”或“非改不可”的意识,全面分析世界各国的改革案例,设计出完善的配套制度,并预计到因为改革不充分而造成的市场失灵,“有把握地改”。只有这样,电力制度改革,才会不违初衷。
  
  电力体制改革已经成为不可阻挡的潮流。肇始于英国和美国的世界电力改革浪潮,就其改革模式而言,不存在普遍适用性多样化是其特征。自1992年在美国通过了《国家能源法》(放弃了以往在外国电力资产中公用事业方面投资的严格限制)至今已过去了十余年,而我国自己的相关改革也已走到了半山腰,世界各国对电力工业进行的形形色色之改革,尤可为我借鉴的经验和教训何在?
  
  世界各国电力体制改革面面观
  
  英国电力体制改革
  
  英国政府自1990年私有化以来,对电力工业从根本上进行了结构改组,在运营方式上也进行了全面改革。
  
  将原来发电、输电、配电统一经营的中央电力局CEGB分成三个部分:
  
  ①发电部分建立了独立经营的国家电力国际公司NP、国家发电公司PG、国家核电公司NE和一些独立的私人发电企业IP;②输电部分建立了国家电网公司NGC,主要是掌握输电网和调度中心,并控制与法国、苏格兰的互联工程以及两个抽水蓄能电站;③配电部分组建了十二个地区性独立经营的电力配电公司REC,有部分地区性公司也具备发电能力;在一些地区还存在一些独立私营的供电公司,直接从事售电业务。
  
  在这种新的结构中,处于中心地位的是国家电网公司NGC以及在NGC位置上形成的POOL联合系统或称电力库。NGC承担着电力市场的动态运行工作,主要任务有:一是维持电网稳定经济的运行,并不断地发展电网;二是促进发电环节和供电环节的竞争。
  
  美国电力体制改革
  
  美国是政府多部门分工管电体制。美国能源部主要分工负责管理核能、水、火电等;农业部农电管理局则负责农村电力工业。联邦政府电力主管部门主要职责是制定电力工业法规并实行监督。各州县政府设有相应管电机构和人员。联邦和州设有电力管制机构。其职能与政府电力主管部门有严格划分。
  
  美国电力工业开始于80年代末。改革的主要内容是:①发电端放开,实行投资主体多元化,允许公用电力公司以外的投资者投资建厂,这一政策使非电力公司拥有的独立发电厂迅速发展。②公用电力公司相应改变发、输、配电垂直管理模式,组建一批控股的子公司,实行输电子系统分开管理,输电和配电分开结算。③鼓励发电环节竞争。各独立电厂上网电价按市场价与电力公司电厂竞争。
  
  美国电力工业的这种改革发展是建立在规范的市场运作、健全的法律制度及现代化的电力生产、调度和销售基础上的,是一种有序竞争。这种竞争的最终受益者是广大消费者及电力工业本身,并将促进电力工业更加健康快速的发展。
  
  欧共体电力体制改革
  
  既定方针是,开放市场,鼓励竞争,打破垄断,提高效益,改进服务。
  
  一、开放电力市场,电厂竞价上网销售,用户自主选择供电厂。
  
  开放电力市场,主要是允许发电、配电和用户自由接入电网,放开电力系统的发电端和配电端,形成发电商之间的充分竞争,让用户享受廉价高质的电力供应和优良服务。用户是核心,在电力系统配电端,让用户获得根据价格、服务条件自由选择供电商的权利。
  
  二、厂网分开,输配分开,调度独立.电力市场开放,用户自由选择供电商,必然要求在发电、配电环节形成竞争。另外在电网运行的安全性,在发、输、配、调分开经营后,则由系统各环节经营者依照相关法律法规、行业标准和合同条件,明确各自的责任,共同承担义务。
  
  三、电力调度遵循价格优先、合理利用资源的原则。
  
  四、多层次多家办电,平等互利,公平竞争.由于工业发展已较充分,各经营主体间市场划分格局已经稳定,电力法制已较健全。多层次多家办电体制下各经营者之间,是完全可以协调相处、公平竞争的。
  
  五、在政府调控下,按市场规律合理引导消费的电价机制。
  
  六、建立新型欧共体的联合电网组织及成员关系。欧共体设立有一个电力机构,简称UCPTE,其职能是协调各国的电力政策,拟定指导规则,它只是一个关系协调机构。真正有约束力的是各成员国自己制定的电力法规和各成员国电力企业之间的共同协议。
  
  世界电力改革的共同点当前世界各国的电力工业改革略有差异,但基本的原则和特点是相同的,大致可以归纳为以下几个方面:
  
  1.政府组织电力改革;2.改革电力管制方式;3.改革电价形成机制;4.引入市场竞争机制。
(本文来源:南方电网报 转载请注明出处
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