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城际轨道,应设立区域指标体系作为门槛

行业上下游中国仪表网2012年09月14日 10:53人气:25766

  上周,国家发展改革委网站公布了获得批准的全国多个城市的轨道交通建设规划(共计25个),其中包括江苏省沿江城市群城际轨交网、内蒙古呼包鄂地区城际铁路规划两个区域轨交铁路规划。在铁道部不再作为城际轨道交通建设主体的新形势下,城际铁路在建设中可能会面临哪些新的情况和问题呢?中国国际工程咨询公司的专家在接受中国经济导报采访时表示,如果城际铁路项目规划不设置指标的门槛,地方可能会“一窝蜂”上马许多项目,但是如果“一刀切”,不考虑地区间的经济发展差异,可能也不合理。专家个人认为,就地区而言,还是应该设置一些量化的准入门槛,通过设立一套指标体系规范城际轨道的发展。
  
  城际轨道功能定位不同于城市轨道
  
  尽管上周公布了江苏省沿江城市群城际轨交网、内蒙古呼包鄂地区城际铁路规划两个项目获批,但城际铁路事实上并不是新鲜事。据了解,自从2005年批准了珠三角、长三角、京津冀地区大的轨道交通规划后,陆续已经批了很多,涉及的地区包括长株潭、中原城市群、山东半岛环渤海、武汉城市群等,目前在建的城际铁路很多。
  
  中国国际工程咨询公司交通产业发展部地铁轨道处处长边颜东表示,城际轨道交通是我国城镇化经济发展到一定阶段的产物,因为随着城市圈的发展,基础设施必须要跟上。他说:“轨道交通按照功能层次和需求可以划分为若干层次,城际铁路是其中之一。在国外没有城际铁路这个概念,它介于铁路干线和城市轨道之间。”他的同事铁道处副处长赵旭峰博士补充说:“城际铁路比较近似国外的区域和市域铁路,两者的功能兼有。”
  
  据介绍,过去是铁道部牵头各省搞城际铁路,现在基本上是以各省为主,此次江苏只报批了沿江城市群轨道交通这一部分,与这一领导主体的变化不无关系。与铁道部侧重于范围相对更大一些的“大生意”不同,江苏沿江城际轨道交通项目侧重于都市圈,主要以市域县为主,属于城市轨道交通的一部分。当然,整个规划以后会延伸到安徽、浙江等地。
  
  赵旭峰告诉中国经济导报记者,城际铁路分为两种:一种是大的城市群内主要核心城市间的城际铁路,如沪宁铁路;还有一种是小城际,或者叫通勤圈,即以一个大城市为核心,若干中小城市组团建设轨道网。
  
  边颜东表示,城际轨道交通与城市轨道的建设标准不一样,以后的管理体制可能也不一样。他以速度为例说:“铁路的速度和它的经济效益、服务功能有关系,和安全倒没有直接的联系。城际铁路主要以地上为主,速度比城市轨道要快,但比客运专线要慢,列车最高运行时速大概在120~200公里之间。”
  
  赵旭峰认为,城际铁路的建设差异取决于它的服务对象和功能定位,更多的是服务于区域范围内的通勤、公务和商务活动,因此站间距、速度标准、车型选择等都有所不同,整个项目的建设和运营管理都会围绕其功能来设定。他说:“城际铁路既有别于客运专线这样的区域干线,也有别于中心城市内的轨道交通。”
  
  边颜东强调,城际铁路与城市轨道功能不能相互替代,他说:“城际铁路不能建成地铁,同样地铁不能代替城际铁路!”
  
  城际铁路需要区域性指标的规范
  
  一年多前,一位专家曾透露我国城市轨道交通平均每公里的造价是5亿元。那么,城际铁路的造价又有多高呢?赵旭峰表示,城际铁路平均每公里的造价大概是2亿~3亿元。他说:“城际铁路基本上建在经济发达、人口稠密的地区,主要投资是征地拆迁。”
  
  众所周知,城际轨道交通建设项目投资巨大,那么,城际轨道交通项目的建设规划主要是基于哪些因素呢?
  
  边颜东表示,是否建设城际铁路,主要考虑的是区域整体战略布局的需要。
  
  赵旭峰告诉中国经济导报记者,一个城际铁路项目是否应该上马,主要取决于区域经济的发展,如该地区的城镇化发展和客流需求。据介绍,目前城际铁路规划还没有一个全国通用的指标体系。赵旭峰认为,对于城际铁路规划还是应该设置一些量化的准入门槛。他说:“可以肯定的是,建设城际铁路的地区经济水平至少应该超过全国平均水平,而且人口密度、城镇化率也应该高于全国平均水平,同时还要考虑运量是否能够达到最低的支撑指标。”至于具体的指标应该是多少,他表示,对于城际铁路,如果不设置指标,地方可能会“一窝蜂”上马;但是如果“一刀切”,可能也不合理,因为我国区域间的差别明显,西部的一些地区如成渝地区城市群的发展也需要城际轨道的支持。“在研究中,我们觉得还是应该设立一套指标体系规范城际轨道的发展,否则,如果盲目建设,可能效益不好,发挥不了应有的作用,”他说。
  
  江苏沿江城际轨道交通项目是铁道部不再主导城际轨道交通后批的第一个项目,显然,以地方为主导将成为城际轨道项目建设的一个发展趋势。据介绍,对于城际铁路建设,铁道部所要做的更多的是行政职能上的管理,作为行业管理部门提供技术支持、政策支持和运营支持等。
  
  赵旭峰表示,铁道部不再主导城际轨道交通,如何适应这一新的情况,人们在认识上还有待深化。“江苏沿江项目目前只是刚刚起步,以后的路还很长,”赵旭峰进一步道,“各地情况不同,可能都需要去寻找适合自己的运营管理制度。城际铁路需要大量的线路养护维修人员,需要一个大的系统来支撑,未来有的地方可能会建立自己的运营系统,有的地方也可能觉得委托给铁路局来管理更合适。”
  
  据介绍,就目前运营的城际铁道而言,京津城际是点对点的,对中间地区没有照顾到;沪宁线沿途的城镇非常密集、人口稠密、经济发达,目前来看效益非常好,也发挥出了其预想功能;而广珠城际也是一个很好的典型,发挥出了其城际作用。不过赵旭峰同时表示,城际铁路要适应区域城市群空间形态的布局,不能完全照搬珠三角的经验。
  
  而边颜东则强调,江苏沿江城际轨道交通项目比较特殊,一定要实现其城际轨道交通的功能,不能与城市轨道雷同。
  
  不算财务成本,城际铁路微利就好
  
  对于城市轨道交通项目自身的盈利能力,一位专家曾经透露,财务收益率一般都在3%以下,有的只有1%~2%。而边颜东认为更低,他说:“收益率能达到正数都不容易!”
  
  尽管城际铁路的单位造价比城市轨道要低,但考虑到里程,其整体投资依然巨大,同样面临沉重的资金压力。不过在采访中,边颜东和赵旭峰都一再强调要考虑到轨道交通不完全是经营性的,而是准公共物品,正外部效应巨大。
  
  边颜东说:“对于城际轨道交通不能拿收益率来衡量,经济效益固然要考虑,但主要以其外部的社会效益为主。”
  
  赵旭峰也说:“从发展趋势来看,基于城市群的城际轨道是城镇化的一个重要增长支撑点,城际轨道提供的是公益性服务,票价不可能完全根据财务成本的反馈来制定,要考虑到地区的经济发展水平和公众的负担能力,否则,会弱化其服务功能。”他认为,虽然城际轨道项目本身的经济效益可能并不是很乐观,但项目对整个区域经济的发展具有更大的外部性,对提高整个城市群的竞争力具有积极意义。
  
  边颜东告诉中国经济导报记者,事实上,即使在国外,城市轨道交通实现运营平衡的也不多。他说:“即使不考虑折旧问题,大部分轨道交通运营也需要政府补贴。”
  
  显然,对于城际轨道建设来说,最为困惑的就是合理的融资模式和未来如何实现可持续性的发展。“获批只是国家的一个门槛,以后的具体建设和运营如何实现财务的可持续非常重要。”边颜东说。
  
  据介绍,外国的基础设施以政府投入为主,因此大部分城际轨道负债很少,项目运营没有那么大的还贷压力,只负责基本的运营,所以比较容易实现财务的可持续。而我国在铁道部不再主导参与城际铁道建设后,城际铁道建设项目的融资可能都要依靠地方,建设投资主要是贷款。
  
  赵旭峰表示,由于城际铁路会涉及到不同的行政区域,一个省内的不同城市财政力量可能并不均衡,需要由省里统一协调。“在资金平衡上,城际铁路做的还不够细化,城市轨道做的已经很细了。”边颜东说。他们都认为,尽管城际铁路不是纯粹的经营性项目,但出资人也要对项目的财务状况心中有数。
  
  据了解,城市地铁的项目资本金要求至少40%,此前在拉动内需的特殊时期降到了25%以上。项目资本金越高,后期整个项目的财务压力就越小。由于属非赢利性项目,因此城际铁路对社会资本的吸引力不大。“如果个别项目投资前景好的话,对社会资本可能会有一定的吸引力,但就整体而言,要吸引社会资本投向城际铁路,还需要政府的政策鼓励和引导。”赵旭峰说。
  
  边颜东强调,城际铁路建设不需要超过功能需要的豪华,如果造价过高,以后负担就重了,因此应该按照功能定位确定建设标准。他说:“如果不算银行贷款的财务成本,城际铁路项目能够达到微利就属于不错了。”
  
  链接?我国城际轨道交通规划
  
  2005年3月,国务院批复《环渤海京津冀地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区城际轨道交通网规划(2005~2020年)》。自2006年起,有多个上述三区域以外的其他区域城际项目也陆续被提出,并上报国家发展改革委。如海南东环城际、宁安城际、柳南城际(含在湘桂线扩能项目中)、宁杭城际、哈齐城际、成绵乐城际等。
  
  全国许多区域都在研究酝酿区域城际轨道交通线网规划并提出先头城际项目,如辽宁省、湖南省、湖北省、河南省、陕西省、福建省、广西自治区等,分别开展了辽宁中部城市群、长株潭城市群、武汉“1+8”城市群、中原城市群、关中城市群、海峡西岸城市群、北部湾城市群等城市群区域的城际轨道交通线网规划方案研究,并提出了一系列相应的城际轨道交通项目。
  
  江苏省沿江城市群城际轨道交通网规划
  
  江苏省沿江城市群城际轨道交通网络的发展目标是形成城市群区域内便捷、快速、安全、高效的城际轨道交通网络,承担城市群内部旅客交流。其规划范围涉及南京都市圈、苏锡常都市圈和沪宁沿线地区,包括南京、镇江、常州、无锡、苏州、扬州、泰州、南通等8个城市行政辖区。规划期限为2012~2020年。
  
  项目规划方案是充分利用该区域铁路客运专线、普速铁路开行城际列车,并新建一批城际轨道交通线路,包括:南京-高淳、南京-和县(南京南站-黄里段)、南京-天长(林场站-金牛湖段)、南京-句容、南京-仪征、无锡-江阴、无锡-宜兴、苏州-无锡硕放机场线,线路里程约375公里。统筹研究南京-马鞍山、江阴-靖江、泰兴-常州线建设时机,适时启动建设。到2020年初步形成南京都市圈放射状网络布局和苏锡常都市圈及周边地区“井”字型加放射状网络布局的构架。
  
  其近期实施方案是在2012~2015年,开工建设4条线路,总里程161公里。
  
  内蒙古呼包鄂地区城际铁路规划
  
  内蒙古呼包鄂地区城际铁路规划的发展目标是形成区域内安全、快速、便捷、高效的城际轨道交通网络,承担城市群内部旅客交流。其规划范围涉及呼和浩特、包头、鄂尔多斯三市。规划期限为2012~2020年,远景展望到2035年。
  
  在项目规划期内,在充分利用该区域三城市间既有铁路开行城际列车的基础上,新建包头-鄂尔多斯城际铁路,线路长约162公里。2012~2015年,先行开工建设包头-鄂尔多斯线东胜至鄂尔多斯机场段,线路长约52公里。远景年新建呼和浩特-包头、呼和浩特-鄂尔多斯城际铁路。
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