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三立三撤 “大能源部”命运几何?

行业上下游中国仪表网2012年09月28日 10:45人气:21195

  导读:中国的综合能源主管部门历经“三立三撤”;如今,重建一个大能源管理机构的呼声再起。电监会另一内部人士认为,电监会这一年的最大成绩,是做了职能定位。历史上,电力监管到底是市场监管还是行业监管?电监会核心任务到底是以监管为主,还是以改革、建立电力市场为主?一直争论不休。
 
  在中国,涉及能源政策和管理的政府部门有多少?
  
  国家能源委、国家发改委、国家能源局、国家电监会、水利部、国土资源部、环保部、国家安监总局、商务部、国资委、铁道部、交通部、科技部、农业部……数不胜数。
  
  自1993年能源部撤销后,中国再未建立一个强势有效的大能源管理机构。2008年行政体制改革,升格为副部级的国家能源局,一度被业界寄予厚望。前任国家能源局局长张国宝曾对外坦言,能源局缺乏实施行业管理的手段和资源,如中国能源中最重要的煤炭,“六证”一个也不归其管。
  
  而中国能源系统首个独立监察机构电监会,因没有获得完整的电力监管职能,尤其是价格和投资两项核心职能,角色有些尴尬。
  
  成立大能源部的呼声一直未断,可因牵涉复杂的重构和人员调整,始终未能成行。
  
  电监会一年间
  
  7月5日下午,2012年电监工作座谈会在京召开,电监会主席吴新雄主持了会议;和往年一样,新的《电力监管年度报告》也挂上了国家电监会的主页。
  
  细心人发现,今年的监管报告和往年“略有不同”。
  
  比如,报告首次增加了对电力监管基本理念的阐述,即“依法依规、公平公正、服务大局、监管为民”。
  
  《报告》中还提到了电力监管的基本方法,即“正确把握好国家和人民群众希望电力监管机构做什么;正确把握好电力行业需要电力监管机构做什么;正确把握好电力监管机构能做成什么”。
  
  去年6月,吴新雄履新电监会。年度报告新增加的内容,可以看作其在电监会的“施政方针”。
  
  国家能源局一位不愿具名的官员说,“电监会近来确实干了不少事,比如提出重启直购电试点,优化电力调度监管,对争议广泛的特高压建设提出了独立监管意见,还研讨电力体制改革的要害问题”。
  
  2011年9月,在“智能电网国际论坛”上,吴新雄公开了评价电监会工作的三项标准。其中第二条“要看是否着力推进电力体制改革,加快建设维护社会电力市场”,引发业界诸多反响。
  
  “不能脚踩西瓜皮,滑到哪里算哪里”,电监会内部人士透露说,吴新雄曾在内部会议上表示,要“少说多做,做好事情才会有变化,才会有地位,否则就是唱衰自己”,“做事要找准关键点,通过关键带动全局”,“看得准打得狠才能取得良好的监管效益”,“有抓有放,抓大放小”。
  
  电监会另一内部人士认为,电监会这一年的最大成绩,是做了职能定位。历史上,电力监管到底是市场监管还是行业监管?电监会核心任务到底是以监管为主,还是以改革、建立电力市场为主?一直争论不休。
  
  “吴新雄提出了‘六项监管、四大服务、三项改革’,就是对电监会职能的准确定位”,电监会一位内部人士对《财经国家周刊》记者介绍说,“有的已经有了效果,有的效果还正在体现”。
  
  电监会近期的一个亮点,是6月初发布的《西北送华中等四条跨省跨区通道2011年电能交易价格监管报告》,明确提出存在的四大问题,点名批评了两大电网的乱取费问题,“这样的力度可谓空前,一反常态”。
  
  “电监会还是老问题,巧媳难为无米之炊”,上述国家能源局官员透露,“电监会执法一直缺乏抓手,比如其一直想上收电网的调度权,但很难成功”。
  
  “成立10年了,你看见电监会处罚过谁?电监会的监察手段,主要是靠公开监管报告形成的舆论压力进行纠偏”。
  
  几番沉浮能源部
  
  建国60年来,中国的综合能源主管部门历经“三立三撤”。
  
  新中国成立伊始,政务院组建了燃料工业部,下设煤炭、电力和石油三大管理总局,对能源行业实行统一管理;
  
  “一五”计划后,中国能源需求急剧增长,石油、煤炭、电力部门迅速壮大,“分家”的欲望不断膨胀。
  
  1955年7月,燃料工业部被拆解为石油、煤炭、电力三个部。
  
  1980年,旨在重归综合管理的“国家能源委员会”成立,时任国务院副总理余秋里领衔;但因该机构和彼时的国家计委职能发生交叉,而投资、定价权在国家计委。两年后,该机构无疾而终。
  
  1988年,国家再次进行一统能源管理的尝试。煤炭工业部、石油工业部、核工业部被撤销,成为正部级的中国统配煤炭总公司、中国石油天然气总公司和中国核工业总公司;同时,我国历史上第一个、也是惟一的能源部宣告成立。彼时的能源部长黄毅诚后来写了《能源部五年》一书,累述其苦。
  
  而能源部受到了几大能源巨头反对。原煤炭部二十几位部级老干部联名上书,要求恢复煤炭部;中国石油天然气总公司和中国核工业总公司也不愿加入能源部。1993年,能源部撤销,中国能源管理再回“合久必分”。
  
  1998年,我国进行了第四次行政体制改革,独立的煤炭部和电力工业部被撤销,煤炭管理权下放到地方政府,电力管理职能则并入国家经贸委;“三桶油”和国家电力总公司相继挂牌成立。
  
  自此,中国能源行业的管理权限,散落到大大小小的部门。
  
  随后,电力行业开始了10年的体制改革,中国第一个能源独立监察机构——电监会在2003年宣告成立;同年,正局级的国家发改委能源局也宣告成立。和电监会一样,业界对其的非议和争执从未停息。
  
  2005年,在煤荒、电荒、油荒的轮番轰炸下,中国能源问题在高层得到空前重视,温家宝总理亲任组长的“国家能源领导小组”宣告成立;下设的能源办,主任由时任国家发改委主任的马凯担任。而业界认为,该能源办“主要是在一些重大问题上和宏观问题上起草政策,提出建议”。
  
  彼时,中国能源业界上下已经意识到,再将能源作为一个工业行业部门进行管理的思路行不通,能源管理体制走向集中又成共识。
  
  到2008年,发改委能源局升格为国家能源局;2010年1月,国家能源委再次设立,成为目前中国最高规格的能源机构,使得中国能源管理又一次行进在走向集中的路上。
  
  对国家能源局而言,也面临和电监会一样的某种尴尬。虽然其整合了原发改委能源局、国家能源领导小组办公室和国防科工委的能源管理职能,可在能源价格管理上,却只有建议权。
  
  国家能源局前局长张国宝曾于2009年的全国能源工作会议上坦言,国家能源局要掌管全国能源工作面临重重困难,能源局缺乏实施行业管理的手段和资源。
  
  相对于其他大部门,能源行业中有不少大型央企,这些央企的资产保值增值由国资委负责,高层管理人员由组织部门任免。
  
  国家发改委能源研究所一专家也坦言,“国家能源局和原来的发改委能源局,变化不太大。”
  
  分久必合?
  
  近期,整合能源系统,重启大部制的呼声,在业界和网路上又开始出现。其中,最为流行的说法是,今后将成立大能源部。而能源监管体制,则有两种说法,一是在大能源部下设立若干专业司局负责行业监管,即实行“政监合一”的体制;二是在大能源部外,单设能源监管委员会,即“政监分离”。
  
  “成立政监分离的大能源局和大能监委,这个说法在今年二三月时很盛行”,电监会一位官员对记者表示,这不过是他“听到的几种说法和议论之一”。
  
  “实行能源大部制改革,历届政府换届时都有呼声;而上一届和本届的呼声最高。”一位能源界人士称。
  
  记者了解到,2012年6月30日,中国能源研究会召开了一次“比较高级别”的内部会议,专门研究了“能源管理体制改革”。据悉,会议旨在讨论“形成内部的统一口径,随后将相关报告上报有关政府部门”。
  
  实际上,关于此话题的的研究早已开始。作为中国能源领域内研究能源政策和技术最具影响的学术团体,中国能源研究会从2011年4月份就开始启动了这项研究,参加人员主要包括煤、油、气、电等方面的研究会理事成员单位。
  
  “争论不少,内部意见还未达成一致。”一位与会者向记者透露,会上各种观点分歧不小,“到底报一个什么样的东西上去,对外怎么去发布,还没有达成一致意见”。
  
  其预计,这个研究汇报可能要到2012年8月份或10月份才能正式对外公布,“比原计划应该是推迟了”。
  
  参与研究的人士表示,他们是民间组织,并不代表政府;但2011年12月17日,该单位组织的“能源管理体制改革中期成果研讨会”上,电监会、工信部、能源局、发改委等政府部门诸多官员和重要能源央企高层到场。
  
  “根据我们的研究,是应该成立大能源部的。”中国能源研究会麾下的“能源政策研究中心”一位专家对记者表示,“能源问题越来越重要,把能源决策集中在一个部门,在国际上是一个趋势”。
  
  政府的边界
  
  “能源政策研究中心”的专家表示,目前中国能源管理体制在运行主体、管理方式、管理机构设置等方面,都存在一些问题,“管理缺位、错位、越位比较普遍”。
  
  以电力行业为例,现行管理、监管体制存在的主要问题包括:政府与市场的分工与边界没有真正厘清;政府的管理,并未根据发电侧市场发育成长程度进行相应调整,依然有计划经济手段的色彩,通过行政审批限制市场准入,确定上网电价,并直接对上网电量进行计划分配。
  
  此外,电力企业、特别是电网企业,还沿袭和承担着行业技术标准、供电用电监察等方面的部分政府职能,影响了电力市场交易的公平性。
  
  相对于电力系统政府监管细节的过多过滥,另一重要的能源石油天然气,还没有专门的监管部门。
  
  长期研究政府监管问题的国务院发展研究中心研究员高世楫认为,政府监管一般分为“经济性监管”和“社会性监管”两种类型。经济性监管,包括市场准入、产品和服务价格、产品和质量服务等等;社会性监管,则涉及安全、卫生、环保和劳动关系等众多领域。
  
  中国政府部门较重视经济性监管,即所谓的项目审批等;而社会性监管则相对欠缺。“现行能源管理体制的问题,似乎也可以归结为,有些该管的没有管起来,有些不该管的管得多”。
  
  “有人愿意从国外买石油回来,就应该允许他在国内卖”,高世楫表示,国家应该在包括石油和石油制品在内的能源产品进口方面扩大开放,如果有目前油气企业以外的其他产业的资本进入能源产业,特别是愿意从事能源开采和进有口贸易,就应该允许它们可以去做。
  
  “全球能源需求会持续增长,会要形成不充分竞争但统一的全球市场,这是我们考虑我国未来能源问题的最重要外部环境”,“从国家长期发展来看,单靠国内生产满足不了能源需求,要放开市场。全球能源生产、交易和运输构成的全球能源体系会形成影响我国的能源价格,这也会影响我国未来社会经济发展”。
  
  高世楫认为,在我国汽车普及程度很不高的情况下,一定要尽快建立国内价格随着国际石油价格调整的机制,不然政府因为能源价格扭曲而付出的成本、所背的财政包袱会越来越重。越到后面,油价扭曲造成的不公平造成会越大,调整起来更困难。“要把价格机制搞对,才能把价格搞对”。
  
  “在行政管理学当中,是没有大部制这种说法的。部门大小是根据职能要求来的。这里说的“大”有特定的语境,是指政府部门职能的横向综合,使政府效率更高”,高世楫这样解释大部制的含义。
  
  “政府管理体制问题首先是政府职能定位问题”,高世楫认为,考虑现存能源体制改革,首先要弄清一个开放的市场经济环境下,政府到底在能源领域扮演什么角色。定位清楚了,其他改革才有方向。
  
  国家能源局一官员认为,改革应当考虑两个关键问题,“一是在快速工业化过程中,能源需求迅速增长,要确保能源产业支撑经济增长和社会发展;此外,在这个过程中,还面临政府管理行为的问题,即管什么和怎么管”。
  
  “比如电力的准入,政府要管的建电厂对环境的影响,而不是管对方有没有资格去建电厂,建电厂后能不能挣到钱。”该能源局官员说,“《行政许可法》里说得很清楚,企业自己能解决的,就自己解决,市场能解决的,政府就不要干预;只有市场失灵,市场失去支配力的时候,影响竞争秩序,政府才该介入监管。”
  
  “只要定位准确、权责一致,问责严格,大部制还是小部制其实关系不大”。未来的大能源部“叫什么都无所谓,关键问题在于政府要转变职能,搞依法行政、透明行政、必须有问责机制”。
  
  有电监会有关官员和相关能源学者都曾表示,政监合一的能源管理体制可以作为过渡模式,政监分开是发展方向。对此,高世楫表示认同。成立能源部和能源监管委员会,肯定是有利于系统长远的解决能源问题。至于到底是政监分离,还是政监合一,视当时的总体法治环境和政府能力而定。
  
  “政府要有作为,但不能乱作为;政府行为准则,就是法治,具体讲就是落实《全面推进依法行政实施纲要》,但这个目标任重而道远”,高世楫表示,“中国能源管理体制,是需要动大手术”,但绝不是通过实行一个大部制就能彻底解决的课题。
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