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反腐风暴看电力改革:十二载只改出更多副部级官员

行业上下游中国仪表网2014年06月09日 11:12人气:4784

  导读:国家正式启动了电力体制改革,但当年设定的“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”四大任务在完成了第一步后,便不了了之。批评者认为,“厂网分开”是最容易的一步,缺乏后面“三步”的电力改革非但不能改出“电力市场”,反倒只能改出了更多的“副部级”官员。
  
 
  
        反腐风暴中再看电力改革
  
  单纯的分拆式改革,其实属于“避重就轻”,它固然平衡了各方利益,但随着拆分后的利益主体不断“做大做强”,利益纠葛将更加复杂,下一步的改革会更难。
  
  若非近期能源系统爆发的反腐风暴,电力体制改革几乎被人遗忘。
  
  国家正式启动了电力体制改革,但当年设定的“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”四大任务在完成了第一步后,便不了了之。批评者认为,“厂网分开”是最容易的一步,缺乏后面“三步”的电力改革非但不能改出“电力市场”,反倒只能改出了更多的“副部级”官员。
  
  实际上,从改革难度上来讲,由于复杂的历史因素,电力系统的“硬骨头”比金融系统还要多。此外,金融改革事关老百姓资产升贬,社会呼声高,推动力也大,而电改则略显落寞,国有电力集团的“糊涂账”也长期少人关注。
  
  但随着经济增速下行,事关企业生产和运营成本的资源品改革再次被提上议事日程。与此同时,继铁路和石油部门之后,“打老虎”的反腐也逐渐转向电力部门。于是,电改再次成为改革呼声的集聚之处。
  
  从改革路径来看,除原定的“厂网分开”任务和后续的“阶梯电价”改革之外,改革并无实质性推进。但值得注意的是,当遇到经济疲软,投资不足,地方政府便会间歇性地推动“直购电”试点。目前,“直购电”再次成为各地热推的试点,但这并非电改的正途。
  
  地方利益的盘算
  
  每月数百元的电费流水单,无法唤起普通人对电改的兴趣,但工业企业及其背后的地方政府则不会这么想。
  
  继2010年地方“直购电”试点被中央部委叫停之后,2014年四五月份,山东、云南等省再次掀起“直购电”试点热。按照“山东版”试点方案,该省交易额度为100亿千瓦时,约占全省用电量2%。云南省则在2014年全国“两会”期间提交了将其列为电改试点省的建议,其改革重点也是“直购电”,目前,该省正积极牵线发电厂和企业。
  
  除山东和云南外,安徽、江苏、江西等十多个省都在今年上半年启动了“直购电”试点。记者了解到,不少地方的试点额度都确定在全年用电量的2%左右,也就是说,试点交易量对现有供电结构影响很小。
  
  “直购电”试点,区别于目前我国主流的电网“统购包销”供电模式。后者是指发电企业把电“卖”给电网,然后电网分配并“转卖”用电企业,电网赚取其中销售差价。而“直购电”则是发电企业和用电大户直接议价交易,无需电网“统购包销”,电网仅作为输配电的物理通道,收取“过网费”。
  
  “直购电本是个国际通行做法,但到了我们这里却变成了改革。”著名能源专家、厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强对记者无奈地说。
  
  “直购电”的经济效应明显。一般而言,通过“直购电”交易,用电企业的每千瓦时的电费可降低1至5分,即便按节约1分钱的成本计算,也可能为相关的试点省市带去上亿“收益”。参与试点的少数用电企业,每年节约的成本从几百万到千万不等。
  
  热衷于“直购电”试点的地方主要是两类:一类是用电大省、一类是发电大省,前者以山东、江苏等东部工业大省为代表,后者以云南、贵州、广西等中西部地区为典型。“直购电有利于本地国企,也是对外招商的砝码。”一位长期跟踪电改的能源分析师对记者如是说。
  
  以云南为例,其有着丰富的天然气和水利资源,一直是发电大省,也是"西电东输"的主要供电省份。近年来,该省加大了对沿海产业转移的招商力度,其中电解铝行业成为了该省的重要目标。电解铝是工业部门的耗电“一哥”,生产过程中,电力成本占40%左右。按业内估计,每吨电解铝耗电1.3万至1.6万千瓦时。也就是说,通过“直购电”,哪怕只降低1分钱的电费,每吨铝的生产成本便至少可以节约130元。对地方政府来说,这是极好的招商策略—“成本洼地”。
  
  不难发现,和金融系统一样,电力系统的资源,特别是关键的电网系统,主要掌握在中央政府手中,地方试点改革的意义并不大。地方之所以要改革,很大程度是出于自身利益的需要。
  
  事实上,2010年中央电力监管部门“叫停”各省“直购电”试点,很大程度也是因为对地方政府“小算盘”的担忧。彼时,在国际金融海啸影响下,部分地方投资不足,经济数据下滑,于是纷纷试点“直购电”。而各地上报的用电企业,不少并不符合国家产业政策和节能减排的要求,而属于投资很大的“过剩产能”。
  
  以电解铝为例,2013年全年,我国累计产量为2200万吨,已连续多年位居世界第一,但过剩率却超过30%,其过剩程度甚至超过钢铁。
  
  “直购电”看似美好,在经济数据堪忧之时,它或许只是挽救地方经济的一根稻草。而它之所以时常被冠以电改“突破口”的正面标签,很大程度在于中国电力体制改革的艰难。当“半拉子”的电力改革最终变成利益均沾,体系变得稳固或者说死水一潭,唯有地方利益推动下的“直购电”才能激起一点波澜。
  
  管制猛于电网
  
  中国的电力体制改革已经“改革”了12年。2002年,国务院批准了《电力体制改革方案》,业内称为“五号文”。“五号文”提出了“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”四大改革任务。改革目标是建立一个按市场机制运行的“电力市场”,所有发电企业和用电企业都在市场内自由交易,实现全国范围内的“直购电”。
  
  遗憾的是,12年过去,电改只实现了第一步“厂网分开”。改革之前,脱胎于电力部的国家电力公司是一家兼有发电、电网和电力建设的垂直巨无霸公司。改革之初,国家电力公司被分拆,发电部分被分拆为华能、大唐、华电、国电、中电投等五大发电企业,而电网部分则分拆为国家电网和南方电网。但真正有实质性价值的“后三步”却不了了之。
  
  目前,外界多认为电网公司的"统购包销"模式是电改症结所在,而电网更是现行电力格局的最大受益者。在这种模式下,电网可以决定购买谁的电,或者对谁"拉闸限电",扼住了发电企业和用电企业的咽喉。
  
  更重要的是,电网作为一个“超级买家”和“超级卖家”,输电、配电、售电,全部包揽,割断了电力价格的市场形成机制,变成了电力审批机构的“变种”。
  
  实际上,“五号文”的“后三步”主要便是针对电网。
  
  所谓"主辅分开",即"厂网分开"后,将电网公司的"辅业",包括电力修造、送变电施工和勘探设计等资产进行剥离,让电网专注输配电"主业"。"主业"和"辅业"的不同在于前者是自然垄断,公用事业的色彩浓,而"辅业"则属竞争性行业,可以企业化运作。
  
  剥离作用在于,电网变成纯粹的公用事业,更适用于严格管制,以保证国家电力输送系统的安全性;同时,"纯粹"的输配电业务将使得电网的"过网费"核算更便捷和透明,从而为后面两步的电力改革打好基础。"输配分开"同样是在削减电网的业务。通俗些说,"输电网"是电网的"主网",其通过超高压和高压输电线将发电厂与变电所连接。而"配电网"则联通了"输电网"末端的变电站和终端用户,是中、低压的"支网"。"输配分开"就是把输电网同配电网的资产分离,形成独立的输电和配电公司,从而增加电力市场主体,达到促进竞争和提高效率的目的。
  
  目前,"主辅分开"和"输配分开"两项改革都难言乐观,甚至于停滞不前,电网"通吃"如旧。但换个角度看,电改受阻绝非电网一家造成。
  
  以"竞价上网"为例,其本质其实是效率优先,即哪家发电企业的技术好、效率高,电价有优势,那么就更容易上网销售。但问题在于,五大发电企业都是副部级,两家电网也是副部级,"等级"决定了按照市场规律办事的难度。
  
  "你买了它这么多电,我怎么办?只能去找中央领导‘一碗水端平’。"林伯强说,时至今日,发电领域仍是"分配制",根本谈不上"竞价制"。
  
  因此可以说,电网的"通吃"并非中国电力体制弊病的原因,而是弊病的结果,而市场主体的"行政化"和市场机制的破坏才是电改的最大阻力。目前,我国的上网电价和销售电价都由发改委制定,管制的价格必然难以随着供需关系变化而变化。换言之,价格不能反映供需变化,即破坏了市场最重要的"价格机制",那么这个市场必然是个失败的市场。
  
  用市场"反腐"
  
  一直以来,"电力市场"可以说是中国"副部级"市场主体最多的"市场"。这个局面直到2012年才改变,彼时4家保险公司晋级"副部级",金融业的"副部级"数量终于赶超电力行业。因此,有批评者直言,电力体制改革改了十多年,"电力市场"没有建立,"电力山头"倒是立了不少。
  
  "分拆"一直是各个经济部门体制改革的流行路数。简单讲,当"位置"多了,推动力便会大于阻力;与此同时,市场主体的数量增加,毕竟也为竞争创造了"必要非充分"的条件。但关键在于,妥协式"分拆"完成之后,市场机制的构建往往会被"遗忘"。
  
  没有市场机制,市场只会有"伪竞争",而效率提高无从谈起,各个市场主体的最大"进步"只能是资产规模的膨胀。
  
  在发电部门,五大发电企业赶上了经济增长最快的十多年好时光,5家公司的资产规模全部进入"世界500强"行列。在电网部门,国家电网更成为全球最大的公用事业企业,资产规模超过"三桶油",居央企"一哥"位置,而南方电网仅以南方五省(区)的电网资产,同样足以位居"世界200强"的行列。
  
  除央企外,"厂网分开"后,地方发电厂投资不断,地方发电集团目前已达到近50个。事实上,很多地方电厂都属"过剩产能",而"直购电"试点,一定程度上也是出于消化这种产能的目的。
  
  "从长期来看,中国的电价一直是上涨的。"林伯强分析说,在中国普通人的日常生活支出中,电费占1%至2%,而通讯费占7%至8%。看起来,通讯营运商更应该成为众矢之的,但实际情况是,通讯费尽管高,但一直呈现下降趋势,而电费的变动方向则相反。
  
  电费"不贵",但基数大,背后利益去哪里了?这不能不让人深思。
  
  成功的改革提高效率,而不成功的改革必然损失效率,电费上涨只是损失的截面之一。事实上,在管制向市场转变的过程中,效率损失的背后往往是寻租。
  
  国企腐败的常用路径是国有资产的"贱卖"和"高买",这些都是以无效率的资产扩张为前提。而电力系统近年来的资产膨胀,不能不让人忧虑。
  
  以刘汉案为例,神秘的外资"汇日系"与刘汉旗下"汉龙系"近年在水电领域曾有多宗交易。其最受关注的一宗买卖是,后者将西部两座电站以不足5亿出让给前者,而前者不到一月后便以总价约27.32亿元转手给了五大发电企业之一的大唐集团旗下公司桂冠电力,净赚22亿。媒体曝光称,桂冠电力的"接盘价"为同期水电站单位装机价格的两倍。
  
  无独有偶,宋林案也大同小异。举报称,华润集团旗下的发电企业华润电力花费80亿元收购民企山西金业集团所属煤矿及焦化厂等资产,而后者亏损严重,资产严重高估,其中一处"煤矿"竟在放羊。
  
  近期,国家电网总经理助理朱长林和南方电网旗下广东电网原总经理吴周春的涉嫌违纪问题,也让人容易联想到电网公司资产扩张下的利益输送。
  
  电力改革,不可止于其一。12年前定下的改革任务,直到今天也不过时。单纯的分拆式改革,其实属于"避重就轻",它固然平衡了各方利益,但随着拆分后的利益主体不断"做大做强",利益纠葛将更加复杂,下一步的改革会更难。
  
  但近期电力系统的反腐,又让人看到了改革继续推进的可能。换个角度看,权力反腐固然效果立竿见影,但以市场反腐则更为彻底。尽管国企的市场化无法解决所有问题,但当电力企业成为真正的市场主体,而不是不顾盈亏的"副部级"机构之后,企业自然会考虑提高效率的问题,而内部寻租冲动也会自然减弱。
  
  十多年前,主持电力改革的朱镕基曾说,7个常委中有4个学电的,搞不好电力改革岂不让人笑话?时至今日,此话仍然振聋发聩。
(本文来源:《南风窗》杂志转载请注明出处
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