温室气体排放控制的边界是指国家对经济活动主体实施干预的作用范围。温室气体排放行为具有典型的负外部性，应当属于国家干预的范围。但是，鉴于温室气体排放源具有多样性、复杂性和性， 国家不可能也不必要将所有温室气体排放源都作为控制对象。国家要根据温室气体排放控制的成本效益分析温室气体排放的特性以及国家干预的能力等多方面因素，综合判定温室气体排放控制的范围。
首先，只有当温室气体排放控制的收益大于成本时，国家干预才是必要的和合理的。温室气体排放控制需要付出成本，控制成本主要包括控制法律和政策的制定、实施监督成本，控制机构的运行成本以及因为温室气体排放控制而对社会济造成的损失。温室气体排放控制的收益是指因为温室气体减排而产生的二氧化碳当量值，或者因温室气体减排而避免的损失。国家在干预温室气体排放活动时，要对控制措施实行成本效益分析，即将控制成本与控制带来的经济、社会和环境效益进行综合比较，选择具有成本有效性的控制措施。 其次，国家干预能力决定了温室气体排放控制范围的大小。温室气体的排放源分布广泛，大到以化石能源为燃料的热电企业，小至公民个人的日常消费行为。国家作为有限理性的管理主体，其收集信息以及监督管理能力的有限性使其不可能将所有大大小小的排放源都纳入政府控制的范围，而是根据温室气体排放控制的目标，针对易于监测、执行成本较低的主要温室气体排放源加以控制。 再次，温室气体的排放分为生存性排和奢侈性排放。所谓生存性排放，是指基于生存需要而产生的温室气体排放，如农业耕作。奢侈性排放是指在满足了基本的生存需要之后，为了追求奢侈的享受而产生的温室气体排放，如大量汽车。温室气体排放控制应该主要针 对奢侈性排放。如果由于特殊公共需要而对生存性排放进行控制，则构成特別牺牲，国家应当对生存性排放的主体进行合理的补偿。 最后，政府失灵的普遍存在，要求对国家干预进行适当的限制。政府作为市场的干预主体，本应以公共利益为追求目标。但是，现实中的政府行为与公共利益经常存在背离，政府并不是过多地实现公共利益，而是有可能过度地关注自身的偏好。在政府中，一种不断重复的倾向是保住自己的权力范围，抗拒变革，建立各种独立王国，扩大自己的控制地盘，不管是否需要都要保住项目和计划。在温室气排放控制中，地方政府牺牲生态利益片面追求地方经济发展的地方保护主义随处可见。政府失灵理论说明了市场失灵是国家干预的必要条件而非充分条件。政府存在自身的能力边界，不能克服所有的市场缺陷，在某种情形之下，反而会使问题更复杂、更棘手。正如诺斯所说的国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。因此，在确定温室气体排放控制的作用范围时，我们要考虑到政府失灵的现象，并且采用公平和效率两个标准衡量干预的时机。
